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0 引言
自2015年起,为落实生态文明建设要求,建立“三线一单”生态环境管理制度,中共中央、国务院和生态环境部先后出台多项管理文件[1-4]。目前,全国多个地区已完成“三线一单”的成果文字和图册编写工作,数十个省市“三线一单”数据应用管理系统已上线[5]。2024年7月生态环境部印发的《生态环境分区管控管理暂行规定》,明确了编制规划环评时应落实“三线一单”要求。完善“三线一单”体系,加快“三线一单”成果落地应用是生态环境保护领域在“十四五”乃至更长一段时间的重要任务[6]。国家提出“三线一单”生态环境管理思路后,众多学者进行了广泛研究,汪自书等[7]明确了“三线一单”生态环境管控分区划定各环节的主要任务及技术要点,耿海清等[8]认为“三线一单”可以作为空间规划的补充和延伸、相关制度的对接平台、环保绩效的依据和现代化环境治理的手段。李元实等[9]认为“三线一单”可有效指导规划环评和项目环评,作为环境管理的基石,“三线一单”在编制各类空间规划、开展环境管理等方面发挥着不可忽视的支撑作用。刘磊等[10]、杨俊杰等[11]、蒋豫等[12]、季娜等[13]、董旭辉[14]开展了“三线一单”与建设项目环评、规划环评、产业园区规划环评衔接的相关研究,王文燕等[15]提供了黄河中游地区“三线一单”编制实证。
流域综合规划环评为规划环评的重要类型,建立衔接“三线一单”的流域综合规划环评框架,可实现各评价技术环节充分衔接区域“三线一单”管控目标,提出明确流域生态环境保护定位和细化流域生态环境管控要求,约束、指导流域各专业规划、支流下层位规划和重大工程准入,对加快“三线一单”成果落地应用具有重要意义[16]。
1 流域综合规划体系框架
2011年长江流域综合规划修编,首次系统明晰地提出了防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态保护、流域综合管理等四大体系,基本涵盖了长江流域综合开发治理与保护的重点领域[17]。
防洪减灾体系主要包括防洪规划、治涝规划,涉及的工程类型包括防洪水库、堤防工程、河道整治工程和闸站工程等;水资源综合利用体系包括供水规划、灌溉规划、水电规划、航运规划、跨流域调水规划,涉及的工程类型包括水库、灌区、水电站、航运枢纽、跨流域调水工程等;水资源与水生态环境保护体系由水资源保护规划、水生态保护规划、水土保持规划等组成,涉及的工程类型主要包括饮用水水源地保护工程、生态修复工程和水土保持工程等。
2 流域综合规划环境影响特征
流域综合规划实施对生态环境的负面影响主要体现在多个层面:拦河建筑物(如水库、水电站、船闸等)阻隔河道,导致上游形成库区蓄水,引发水位抬升、水面拓宽、流速减缓及河流纵向连通性显著降低,同时跨流域调水工程通过改变水资源空间分布加剧局部河段用水矛盾,造成河道内生态基流不足;大型水库蓄水后易出现水温分层现象,改变下游河流的水温动态,使得鱼类产卵所需的水温条件难以保障(如产卵量减少、时间延迟),且低温水体对农业灌溉产生不利影响,而水动力条件的变化还会削弱污染物的扩散与自净能力,导致局部水域污染负荷增加,支流汇流区及湖湾区水华风险上升;拦河建筑物对河流连续性的割裂形成孤立化生境单元,严重威胁依赖完整河流系统的洄游及半洄游鱼类的迁徙通道与繁殖需求,同时水库形成的静水环境与坝下江段水文节律的改变进一步压缩激流鱼类和产粘沉性卵鱼类的适宜栖息空间,直接导致水生生物资源量与多样性下降;施工期虽对陆生生态整体结构和功能影响较小,但临时性的植被破坏、表土扰动及野生动物栖息地干扰仍会引发局部生态失衡(见图2)。上述影响通过水资源分配失衡、水环境质量退化及水生态系统破碎化等路径相互作用,共同构成流域综合规划实施中需重点关注的生态风险。
与其他规划相比,流域综合规划具有更为广泛的规划范围、更为复杂的累积影响,大型水利枢纽建设对上下游、左右岸、干支流均产生复杂、深远的影响,流域综合规划实施的时间跨度长,造成了规划方案高度的不确定性。对于流域综合规划来说,仅仅对单个工程进行环评,无法全面、综合地评价流域环境问题,存在很大的局限性。流域综合规划环评不仅要考虑环境对污染物的承受能力,还要考虑流域上下游、左右岸、干支流发展与环境的相互协调。
充分利用流域水资源、水能资源开发利用程度、流域内干支流梯级密度、未开发河段长度、水生生物栖息地保护河段长度等指标,量化流域水利、航运等综合开发对流域生态环境的叠加和累积影响。在此基础上,论证规划工程选址选线、规模的环境合理性。
3 衔接“三线一单”的规划环评设计
规划环境影响评价制度是一项至关重要的环境管理制度,它要求在规划编制阶段预测规划实施可能对环境造成的影响,并提出相应的预防和缓解措施。2020年3月1日,全新的《规划环评技术导则总纲》(HJ130—2019)正式生效,与旧版技术导则(HJ130—2014)相比,新版导则特别强调了在规划环评工作中,必须紧密结合区域的“三线一单”内容和要求,以确保评价工作的全面性和有效性。将区域“三线一单”生态环境管控要求贯穿规划环境影响评价各个章节,并制定流域“三线一单”,细化流域生态环境管控要求,作为规划方案合理性分析和提出优化调整建议的依据。流域综合规划环评各章节与区域“三线一单”的衔接方式如下:
(1)关于规划协调性分析,针对规划设定的工程布局和工程规模,加强与区域“三线一单”生态环境管控要求相符性的分析,明确工程位置与流域内重点保护区域位置关系,识别并提出流域综合规划实施的法律障碍。
(2)关于环境现状调查与评价,重点分析与区域“三线一单”生态环境管控要求相关的流域资源利用状况、生态保护状况、环境质量现状等问题,依据流域环境现状调查结果,准确评价现阶段规划涉及区域环境质量及环境问题。
(3)关于制定流域“三线一单”,在流域综合规划分析、流域环境质量评价和明确流域生态环境保护定位的基础上,结合区域“三线一单”管控目标,制定流域“三线一单”。
(4)关于环境目标与考核指标,在制定环境保护目标和考核指标时,需开展规划与法律法规、规范文件和其他规划的符合与协调性分析,并结合“三线一单”生态环境管控要求,合理设置各考核时段的具体环境目标和考核指标。
(5)关于环境影响预测与评价,主要预测规划实施对水环境、陆生生态、水生生态、环境敏感区等方面的影响,预测评价规划实施后流域生态环境保护目标能否实现[19]。
(6)关于资源与环境承载力评估,主要分析流域综合规划与流域资源利用上线和环境质量底线的协调性,预测规划实施增加的水资源消耗量和水污染物排放量,评估流域水资源与水环境容量能否承载流域综合规划的发展需求。
图3 流域综合规划环境影响评价技术路线Fig.3 Technical workflow for strategic EIA of integrated river basin planning |
表1 流域综合规划环境影响评价与“三线一单”衔接分析Table 1 Integration analysis between strategic EIA of integrated river basin planning and TLOP |
| 规划 类型 | 工程 类别 | 影响 | 环境要素 | “三线一单” 衔接 | 评价章节 |
|---|---|---|---|---|---|
| 防洪 减灾 规划、 水资 源综 合利 用规 划 | 水库、 水电站、 闸、 泵站、 河道 治理、 引调 水工 程等 | 水资源 量变化 | 水资源 | 水资源利用 上线 | 指标确定、现状、已有工程影响回顾、工程影响预测评价、方案合理性评价 |
| 生态 流量 | 水文 情势 | ||||
| 库区富 营养化 | 地表水 环境 | 水环境质量 底线 | |||
| 水体 污染 | |||||
| 水温 分层 | |||||
| 水生生 物栖息 环境影响 | 水生 生态 | 生态保护红 线、生态环 境分区管控 与环境准入 清单 | 指标确定、现状、已有工程影响回顾、工程影响预测评价、选址选线合理性分析 | ||
| 工程占地 | 陆生 生态 |
制定流域“三线一单”,尤其是编制流域生态环境准入清单在生态环境管理体系上尤其重要。流域“三线一单”是区域“三线一单”的具体化,水利水电建设项目环评需要遵守流域“三线一单”的具体管控要求,进而实现国家和各级政府对水利水电建设项目生态环境保护的管控。区域“三线一单”、流域综合规划环评和水利水电建设项目环评的衔接可以通过生态环境准入清单实现,详见图4。在“三线一单”体系中,“三线”构成了重要的基础框架,而“一单”则代表了该制度的核心要义。作为“三线一单”编制工作的最终成果,“一单”不仅体现了区域环境管理与治理的核心思路,还是指导实践的关键工具。在流域综合规划环评的语境下,最终的产出成果是流域生态环境准入清单。
需要注意的是,与区域“三线一单”中的“一单”不同,流域综合规划环评中的“一单”更具针对性和具体性。它基于流域的开发建设现状、存在的问题以及资源环境承载力等因素,提出了更为明确和细致的流域发展与生态环境保护要求,旨在优化流域空间布局、提升环境质量和资源利用效率。
4 流域“三线一单”的制定与应用
4.1 流域“三线一单”的制定方法
4.1.1 流域生态保护空间
建立流域生态保护空间,共分为4类水域,分别是优先保护水域、重点保护水域、治理修复水域和保留水域,4类水域互不重叠。优先保护水域与生态保护红线区域一致;将包含重要水生生物栖息地和饮用水水源地且具有显著保护意义的水域,归类为重要保护水域,包括鱼类的“三场一通道”、饮用水水源保护区、跨流域调水工程涉及水域等;将面临水生态环境问题且急需进行水量调控、水质改善和水生态修复的水域,划定为治理恢复水域,包括水利工程建设或水资源过度开发导致的河道减脱水水域、水质不达标或富营养化水域和水生生物多样性降低水域;将受人类活动影响较少的河段划分为保留水域[20]。流域生态保护空间主要针对水域部分,结合流域水资源、水生态和水环境状况及已有水利水电、航运工程的叠加累积影响划分出水域生态保护空间,是对区域生态环境分区管控单元的补充,流域综合规划中水域以外的规划工程需满足区域生态环境分区管控要求。
4.1.2 流域环境质量底线
将流域内国控、省控断面的水环境质量目标作为流域的环境质量底线。流域环境质量底线与区域“三线一单”中水环境质量底线保持一致。另外,可结合水功能区达标情况,提出流域水污染物限制排放量。
4.1.3 流域资源利用上线
严格落实最严格水资源管理制度的相关要求,将国家和地方确定的用水总量控制指标、用水效率和流域水资源开发利用率作为流域的水资源利用上线指标。另外,将根据国家和地方河湖生态流量保障目标和流域水量分配方案确定的生态流量标准也作为流域的水资源利用上线指标。
4.1.4 流域生态环境准入清单
从维护和完善流域生态系统服务功能的角度出发,结合区域“三线一单”、流域生态环境问题、保护目标和环境影响预测结论,明确流域生态空间布局和生态环境准入清单,除各级法定保护区域外,关注水生生物的“三场一通道”、湿地生境、饮用水水源保护区等重要水域,以及水生生态功能显著退化河段。生态环境准入清单中明确提出优先保护水域、重点保护水域、治理修复水域和保留水域禁止和限制的水利工程类型。
4.2 赣江流域“三线一单”的制定与应用
运用上述流域“三线一单”的编制思路,制定赣江流域“三线一单”,并应用于赣江流域综合规划环境影响评价中。
赣江发源于江西省石城县洋地乡石寮岽,自南向北流经江西省10多个县市,在南昌市分4支注入鄱阳湖,流域面积82 809 km2,主河道长823 km,流域面积3 000 km2以上的一级支流有8条。
结合江西省“三线一单”,赣江干流及主要支流划分优先保护水域34处,总长200.46 km。划分重点保护水域50处,总长592.99 km,其中,水生生物类26处,总长358.95 km;水源保护类26处,总长334.19 km。划分治理修复水域2处,总长50.58 km。划分保留水域31处,总长586.28 km。
参照江西省水资源管理三条红线中全省及各地市2030年用水总量控制指标,经计算,2030年赣江流域用水总量上线控制指标为129.7亿m3。根据赣江综合规划水资源与水环境保护规划要求,栋背、峡江和外洲断面生态基流分别为148、221、281 m3/s。
表2 赣江流域生态保护空间管控要求Table 2 Spatial management requirements for ecological conservation in Ganjiang River Basin |
| 流域生态 保护空间 | 保护与管控要求 | 生态环境准入清单 | |
|---|---|---|---|
| 禁止类 | 限制类 | ||
| 优先保护 水域 | 实行最严格的管控措施,严禁任何破坏主导生态功能、加剧环境敏感特征、损害受保护生物及生态系统的开发建设行为。涉及其他保护地的区域,按其保护地属性已有的法律法规要求从严落实管控 | 水力发电梯级;码头;炸礁;裁弯取直;保护地已有法律法规规定的其他禁止类项目 | 除禁止类中的所有拦河工程和其他水利工程;保护地已有法律法规规定的其他限制类项目 |
| 重点保护 水域 | 水生生物类:实施严格的水生态保护政策,控制水能水资源开发强度,尽量避免在该类水域建设拦河建筑物,对于因民生需求而必须进行的水资源开发项目,应深入评估工程建设对水生生境的影响,并制定切实可行的保护措施。水产种质资源保护区按《水产种质资源保护区暂行管理办法》管控 | 引水式电站;装机<50 MW的水力发电梯级;《水产种质资源保护区暂行管理办法》规定的其他禁止类项目 | 除禁止类中的所有拦河工程和其他水利工程;《水产种质资源保护区暂行管理办法》规定的其他限制类项目 |
| 水源保护类:实行差别化管控,在确保不损害主导生态功能的前提下,允许适度的生态旅游、基础设施建设等活动。涉及其他保护地的区域,按其保护地属性已有的法律法规要求管控 | 引水式电站;装机<50 MW的水力发电梯级;保护地已有法律法规规定的其他禁止类项目 | 除禁止类中的所有拦河工程和其他水利工程;保护地已有法律法规规定的其他限制类项目 | |
| 治理修复 水域 | 生态需水保障类:严格控制可能导致水量减少的水资源开发行为,研究并实施生态需水保障措施 | 引水式电站;装机<50 MW的水力发电梯级;引、提水工程 | — |
| 水污染治理类:积极落实水资源保护规划,研究并实施水环境综合整治措施 | — | 水库或水力发电梯级 | |
| 水生生境修复类:严格控制拦河建筑物建设项目,恢复河流的连通性及其他水生生境功能,研究并实施水生生态系统的修复措施 | 拦河建筑物 | 穿堤建筑物;堤防和硬护坡;码头;裁弯取直;河道整治与疏浚 | |
| 保留水域 | 维持现有的水生生态环境,今后更加审慎、适时、适度开发利用水资源 | 装机<50 MW的水力发电梯级 | 拦河建筑物 |
根据赣江流域综合规划水资源供需分析与配置成果,2030年赣江流域多年平均总用水量为124.31亿m3,保证率P=75%总用水量为129.4亿m3,未突破水资源利用上线控制指标129.7亿m3。根据水文情势预测结果,规划实施后栋背、峡江和外洲断面90%枯水年最小月均流量分别为260.5、378.9、452.7 m3/s,能够满足生态基流要求。经计算,规划实施后各水质控制断面水质能够达到管理目标,未突破环境质量底线。
赣江流域综合规划主要与流域生态保护空间管控要求相冲突。
茅店梯级主要工程任务为提高航运标准,涉及赣县上游优先保护水域,为饮用水水源保护区,工程建设及建成后,可能引起保护区水质恶化,建议调整坝址位置,协调工程与饮用水源保护区的位置关系,并采取措施保障施工期和运行期的水质安全。
禾水干流江畔梯级主要工程任务为水力发电,涉及永新县上游优先保护水域,为饮用水水源保护区,根据生态环境准入清单要求,建议暂不将江畔梯级纳入赣江流域综合规划。
桃江干流五洋、高良坑水电站分别位于桃江刺鲃国家级水产种质资源保护区江段的上、下游。高良坑电站运行后,桃江刺鲃国家级种质资源保护区将全部位于高良坑库区,保护区主要保护对象刺鲃为流水性鱼类,其适宜栖息生境将受到较大影响,资源量将下降。五洋、高良坑电站大坝阻隔将不利于坝上下鱼类资源的交流,对鱼类种质资源保护不利。为避免对“四大家鱼”重要生境和桃江刺鲃国家级水产种质资源保护区等产生不良影响,根据生态环境准入清单要求,建议暂不将五洋、高良坑梯级纳入赣江流域综合规划。
赣江主要支流开发程度普遍较高,已没有完全未开发的支流,但在锦江下游、遂川江下游段、袁河下游、乌江下游和禾泸水等仍保留有一定长度的天然流水河段,应尽量保留上述天然河段,慎重规划、实施改变河流天然径流过程的水利水电建设项目,以保护鱼类种质资源。根据生态环境准入清单要求,建议暂不将乌江下游永丰水电站、锦江下游瑞洲水电站和禾水下游洲上、陈瓦和太平洲水电站纳入赣江流域综合规划。
现状水平年赣江流域干支流已建水电站装机容量1 618.50 MW,占赣江流域水电技术可开发装机容量的52.16%,干流已开发梯级8座,已开发密度为1.09座/(100 km),13条支流平均已开发密度为2.79座/(100 km),开发强度较大。受已建梯级阻隔及水文情势变化影响,历史上的鲥产卵场已消失,四大家鱼产卵场部分消失,鱼类资源明显衰退。在这种背景下,赣江流域“三线一单”制定和应用时,总体优先保护水生生境,限制装机<50 MW的小水电建设。经与规划编制单位协调,涉及流域生态保护空间的小水电规模小、效益有限,具有一定的工程必要性,但生态环境影响显著,权衡工程效益及环境影响,规划环评建议赣江支流江畔、五洋、高良坑等水电站暂不列入赣江流域综合规划并取得规划编制单位采纳。
5 结束语
“三线一单”生态环境分区管控体系是目前我国推动生态文明建设和实现高质量发展的关键手段。以“三线一单”思想体系为指导,将其贯穿流域综合规划环境影响评价的全过程,是实现“三线一单”落地应用的重要举措。
作为区域“三线一单”生态环境分区管控体系在流域治理中的具体化,建立流域“三线一单”具有呈上启下的作用,可实现区域“三线一单”、规划环评与水利水电建设项目环评的有效衔接。“三线一单”像是一把“尺子”,是流域综合规划环评的基准要求,贯穿在指标确定、生态环境现状评价、已有工程影响回顾、影响预测、选址选线合理性论证等环境影响评价的各个环节,具有较强的规范性和先进性。
制定区域“三线一单”时未考虑水利水电工程对流域生态环境的叠加累积影响,流域“三线一单”将流域水体划分为优先保护水域、重点保护水域、治理修复水域和保留水域,并提出生态环境准入清单,是对区域“三线一单”的有益补充。
由于“三线一单”理论和方法体系还处于探索阶段,环境影响评价制度也在不断改革和创新,“三线一单”对规划环评的指导模式和保障制度还需要在实践中不断完善。