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0 引言
水资源保护是国家赋予水行政主管部门的法定职责。《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)确立了水资源管理和保护基本制度,明确水资源保护规划是基础性水利专业规划之一。近年来,国家提出生态文明战略,作出了一系列治水兴水决策部署,提出了流域水资源保护新要求,丰富了流域水资源保护新内涵。长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略[1]先后实施,提出了流域资源保护、污染防治、生态修复等举措;《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)、《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)等流域保护法律相继出台,为流域生态环境保护发挥了固根本、稳预期、利长远的保障作用,这些均为新时期流域水资源保护规划及管理工作提供了基本遵循。
水利部长江水利委员会高度重视流域水资源保护,切实履行流域水资源保护职责,经过40余年的不断摸索和发展,形成了以水功能区划为基础的水资源保护规划体系,对指导流域(区域)水资源保护事业发展提供了强有力的技术支撑和保障。现阶段,党的二十大对新时代治水工作作出重大部署,“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、国家江河战略、《长江保护法》对流域水资源保护提出了新要求,水利部门水资源保护工作面临着职责调整。长江水资源保护工作面临许多新情况、新问题,需要研究明确流域水资源保护工作重点及方向,并研究确定新时期水资源保护规划目标、规划边界、规划思路及重点任务等。
为切实履行水行政主管部门“指导水资源保护工作,组织编制并实施水资源保护规划”职责,落实《长江保护法》、国家江河战略等对流域水资源保护的新要求,有效指导水资源保护管理工作开展,有必要对新时期水资源保护规划及管理工作进行思考研究,以期早日凝聚水资源保护规划共识,推进规划编制与实施,为中国式现代化建设提供水安全保障。
1 历程与成效
1.1 规划发展历程与实践
长江水资源保护事业经历了从起步、探索、实践与发展到形成完善规划体系的过程。20世纪80年代和90年代是长江水资源保护事业的起步和探索阶段,起步阶段的水资源保护主要以水质监测站网规划和污染源调查为主,在空间上以污染相对突出的城市江段为主,规划内容主要局限于污染控制方面。20世纪90年代以后,我国水资源保护事业推动力度加强,在该阶段,提出了开展水功能区划、核算纳污能力以及“分期治理、分区规划、整体协调”的规划思路。21世纪以后,水资源保护被提到了更高的地位,提出了以水功能区管理为基础,入河排污口管理、饮用水水源地保护、水生态保护修复等为重点任务的规划体系,形成了长江干流水资源保护规划、长江片水资源保护规划、三峡库区水资源保护规划、长江流域(片)水资源保护规划(2016—2030年)等流域水资源保护专项规划[2],包含水资源保护内容在内的长江流域综合规划以及岷江、嘉陵江等重要支流综合规划[3]系统成果。这一时期,水资源保护规划思路从最初单纯的水质保护走向“水量、水质、水生态”统筹保护,对不同区域水资源保护的重点进行了总体布局与顶层设计[4],形成了以水功能区管理、纳污限排、水生态保护为基础的规划体系,成为流域科学管水、用水、护水的行动指南,也为流域水利宏观决策和水资源统一管理提供了科学依据,对保障流域水资源永续利用和促进经济社会的可持续发展发挥了重要作用。
近年来,随着水利部门职责的优化调整,水资源保护重点工作相应转变思路,工作中心聚焦于生态流量保障、水源地保护、地下水保护、水生态保护修复等内容。编制完成《长江流域片十四五水安全保障规划》《长江三角洲区域一体化发展水安全保障规划》《成渝地区双城经济圈水安全保障规划》等,提出了水安全保障规划中涉水生态环境保护内容,丰富了水资源保护内涵和要求。
1.2 规划实施成效
流域水资源保护规划实施以来取得了显著成效。一是水功能区水质持续提升,通过开展入河排污口布局整治和整改提升,重要河湖水功能区监督管理和污染物入河(湖)总量控制得到强化。二是重要饮用水水源地保护成效显著,通过采取一系列饮用水水源地保护措施、推进应急水源建设等,供水安全得到有力保障。根据长江流域(片)重要饮用水水源地安全保障达标建设评估和监测监管[5],2021年长江流域内全国重要饮用水水源地达标建设全部在优良以上等级,97.6%的水源地水质稳定在Ⅲ类标准以上。三是生态需水保障工作成效明显,当前长江流域主要的85条河湖131个控制断面生态流量目标已由水利部印发实施,已建水利水电工程生态流量核定与保障先行先试工作有序推进[6]。四是水生态保护与修复成效显著,持续加大对长江水生生物重要栖息地保护与修复力度,推进了岷江、汉江等河流生境保护与修复[7],开展长江中下游原通江湖泊生物通道恢复试点研究[8],流域水生态保护状况持续改善。
2 形势与挑战
水资源保护规划是指导和布局流域及区域水资源保护工作的重要依据,规划实施多年来,对指导流域(区域)水资源保护,促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。党的十八大以来,党中央对治水作出一系列重大决策部署,我国经济社会发展形势和治水治江实践发生重大变化,对新时期水资源保护工作提出了新要求。
2.1 治水兴水的战略新使命
近年来,生态文明建设、治水思路、江河战略、水利高质量发展等国家生态保护和治水兴水力度持续加大,对流域水资源保护提出新要求,不断丰富新时期水资源保护内涵、要求和目标,为新时期水资源保护工作提供了基本遵循。
一是国家生态文明战略不断深化。十八大以来,生态文明战略被提到了前所未有的高度,习近平总书记高度重视长江经济带发展,亲自部署、系统谋划了长江保护和发展战略任务,四次主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话,提出要“坚持共抓大保护、不搞大开发,把修复长江生态环境摆在压倒性位置”,强调“推动长江经济带高质量发展,根本上依赖于长江流域高质量的生态环境”,为推动长江经济带发展和流域水资源保护提供了一系列思想指引和根本遵循。水是生态环境的控制性要素,人水和谐共生是人与自然和谐共生的重要标志,新时期水资源保护工作应积极响应生态文明建设新要求,全面加强水资源保障、水环境保护和水生态修复,以维护河湖健康为落脚点,以保护水资源数量、质量、生态功能及其赋存载体空间安全为切入点,将水量水质保护、水生态修复、水空间管控措施纳入新时期水资源保护规划。
二是治水兴水工作高质量推进。着眼于中华民族永续发展,党中央提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,树立了长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家“江河战略”,谋划了国家水网建设等重大决策部署,为流域水资源保护工作提供了根本遵循。水利部着眼于水安全保障,要求提升大江大河大湖生态保护治理能力、加快落实复苏河湖生态环境实施路径,助推水利高质量发展对水资源保护的目标要求逐步提高,尽快解决人民群众身边突出水资源与水生态环境问题的需求更加迫切[9],对河湖保护治理更加注重措施的整体性和系统性、效果的可持续性、人民群众满意度等。这就要求新时期水资源保护规划及管理工作要有效衔接治水兴水新要求,切实担负起水资源保护和河湖健康保障的责任。
2.2 长江保护的法治新要求
2016年,中央印发了《长江经济带发展规划纲要》,从切实保护和改善水环境、大力保护和修复水生态、有效保护和利用水资源、有序利用长江岸线资源、加强生态环境协调保护等方面提出大力保护长江生态环境,是推动长江经济带发展重大国家战略实施的纲领性文件。2021年,我国首部流域基本法《长江保护法》实施,其提出的生态需水保障制度、饮用水水源地名录管理、地下水双控指标管控、水系连通及水生态保护修复等制度锚定了新时期水资源保护管理的思路与重点,其涵盖的资源保护、污染防治、生态环境修复、绿色发展等内容,也对水行政主管部门的水资源保护工作均有所规定或要求,为新时期流域水资源保护管理工作的开展提供了坚实有力的法律支撑。因此,新时期水资源保护规划及管理工作要以《长江保护法》为遵循,扎实推进各项制度要求贯彻落实。
2.3 职能转变的管理新需求
随着国家机构改革的推进,水行政主管部门职责发生变化,编制水功能区划、入河排污口设置管理、流域水环境保护等职责划转至生态环境部。依据水利部三定方案,目前水资源保护管理工作中心主要有四方面:一是生态流量目标制定和保障,包括生态流量目标确定、保障方案编制、生态流量调度、生态流量监测预警等;二是饮用水水源地保护,以水源地安全保障评估为基础,开展水源地隔离带建设、备用水源地建设等工作;三是地下水资源保护,包括地下水管控指标确定、超采区复核划分、地下水监测等;四是水生态保护修复,包括开展河湖水系连通试点、生态调度、典型河湖生态修复等。要围绕以上水资源保护工作的重点,将有关内容的总体要求和技术要点进行整合,以规划任务的形式做出部署安排。此外,国家颁布实施了水安全保障规划、水网建设规划、河湖生态环境复苏行动方案、地下水超采综合治理方案等文件,提出了有关水资源保护的新观点、新内容和新思路。因此,新时期水资源保护规划及管理工作需积极响应水利部门职能转变的管理新需求,围绕职能优化和主要职责确定水资源保护的重点任务,更好履行水行政主管部门水资源保护职责。
2.4 治江实践的新旧水问题
近10 a来,随着生态文明建设的逐步推进和生态环境保护修复力度的加大,我国生态环境质量整体呈改善趋势。但是,长江流域局部区域水资源开发利用的强度依然很高,水资源短缺、水环境污染、水生态损害、水空间萎缩等现象依然存在,比如洞庭湖、鄱阳湖枯水位降低、枯水期提前,地区季节性、水质性缺水问题严重[10],岷江、沱江、湘江等重要支流仍存在水污染现象,金沙江下游梯级湖库化,丹江口水库水质安全保障亟待加强等。且不同的资源环境要素在一定的时间和空间上相互交织、相互影响,进而形成复合型、复杂化的水生态环境问题,目前流域湖泊萎缩干涸、生态流量保障不足、水域岸线空间受损等水生态系统突出问题上升为主导。因此,新形势下水资源保护规划应针对新旧水问题,目标应站得更高、看得更远,除水量、水质、水生态保护外,还要着眼于水资源多要素属性及其赋存载体的空间保护,按照山水林田湖草沙统一保护与修复的思路,构建水资源大保护和大治理的目标体系。现阶段人民美好生活需要日益广泛,对优质水资源和优美水生态环境的要求越来越高,新时期水资源保护需重点关注饮用水安全保障提升、河湖水生态环境改善等关乎人民群众生命安全、身体健康、生活品质的有关目标,以实现“量质齐增”的要求。
3 举措与建议
3.1 谋划水资源保护规划顶层设计
3.1.1 深化新时期水资源保护规划认识
《水法》规定水资源保护属于水利工作的一个领域,水资源保护规划是基础性水利专业规划之一,应当服从综合规划。《长江保护法》规定,建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系,充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。基于此分析,水资源保护规划是属于涉及空间利用的专项规划。水资源保护规划以国家发展规划为基本遵循,根据经济社会发展和生态环境保护要求,落实国家发展规划对水资源保护领域提出的战略任务,细化水资源保护顶层设计的时间表和路线图。空间规划是水资源保护规划的基础和依据,通过对国土空间格局做出全局安排,协调各类型空间功能需求,发挥对水资源保护规划的战略引领和指导约束作用。同时,水资源保护规划对空间规划具有支撑作用,通过编制水资源保护规划,在综合考虑水资源时空分布特征、地区条件、经济社会对水资源需求的基础上,对水资源保护空间布局进行统筹安排并制定针对性的措施体系,进而为国土空间要素系统、高效配置提供支撑。
国家新一轮机构改革后,新时期水资源保护规划体系尚待进一步探索和完善。现阶段水资源保护要立足水利部门水资源保护职责,并秉持开放态度,关注自然资源、生态环境、城乡住建等部门在治水保护方面的新需求,如自然资源部门空间保护修复,生态环境部门水生态环境保护修复,城乡住建部门城市水环境治理等,围绕山水林田湖草沙系统治理、水量水质水生态水空间等协同保护,有效衔接水资源保护规划与国土空间修复规划、生态环境保护规划等,在更大程度上凝聚水资源保护共识,推进水资源保护规划落地实施。为进一步增强规划的全面性、整体性与可实施性,建议研究建立由水利部门牵头、其他相关行业部门参与编制流域水资源保护规划的机制。同时,要深刻认识到各项水利工作的联系并协调好内部分工,如节水是水资源保护的前提和基础,需高度重视并将强化节水作为河湖生态需水保障、地下水超采治理等的措施之一,但节水有专门的相关规划,不宜再作为水资源保护规划的重点任务,而是通过有效衔接节水规划的内容和要求来推动水资源保护高质量发展。
3.1.2 健全流域水资源保护规划体系
3.1.2.1 理顺水资源保护规划思路
近10 a来,水资源保护规划以水功能区划为基础和载体的作用凸显无疑,2018年国家机构改革后,水功能区划职责转隶生态环境部,水资源保护规划体系面临基础单元缺失的问题。鉴于此,在水资源保护规划思路方面,一要强化水资源承载状况分析,将水资源承载能力作为重要指标,确定不同区域水生态环境功能的重要性和敏感程度,并采用水资源承载状况评价结果作为判断水资源开发利用方式合理与否的依据;依据水资源承载状况评价结果,结合现状水量、水质、水生态状况,提出保护和治理的规划目标要求。二要聚焦水资源保护规划布局的整体性和区域差异性,以保障水域功能持续发挥为目标,以流域重要河流生态廊道为脉络,以重要湖库为节点,打造点、线、面结合的水资源保护布局,在不同的空间上布局不同的措施,推进分区域的水资源保护。
在框架体系方面,新时期水资源保护规划要充分衔接水利部门水资源保护职责职能、《长江保护法》有关水资源保护要求以及近来年水利部门重点工作,结合水利部门职能调整,围绕水环境质量提升,强化水陆统筹、协同治理的原则和要求,强化生态需水保障、水生态保护与修复措施,完善水源涵养、水域岸线、重要水源地及输水通道空间管控等内容和要求。同时,从水环境协同治理的角度,对因经济社会发展、水资源开发利用和保护需求发生重大变化,现有水功能区不能适应水资源管理工作需求的水域,需提出水功能区复核调整以及污染物入河控制量优化调整的建议。总体上,从河湖生态流量(水量)保障、重要饮用水水源地保护[11]、河湖水生态保护与修复、河湖水质保护与污染控制、地下水资源保护、水生态空间布局与管控、水文化建设等方面构建新时期水资源保护规划体系,夯实流域水资源保护规划实践基础[12]。
3.1.2.2 找准流域水资源保护路径
当前长江大保护深入人心,长江流域水资源保护工作也被赋予新的时代内涵。新形势下,长江流域水资源保护的核心目标是保障流域水安全、维护河湖健康,以流域水资源的有效保护和永续利用支撑区域乃至国家经济社会的高质量发展。保障流域水安全就是要统筹保护水资源的数量、质量与生态安全及其赋存载体的空间安全;维护河湖健康就是要维持流域河湖的自然、生态和社会功能的良性发挥。长江流域水资源保护应围绕保障人的用水安全和妥善处理保护与高质量发展的关系这一主线,始终以建设安澜、绿色、美丽、和谐长江为目标,在治江工作中更加注重生态保护、节约配置、风险防控、统一管理,满足人民群众对优质水资源、良好水生态、宜居水环境日益增长的需求。同时,坚持从流域视角实施系统治理和保护,统筹水资源、水环境、水生态、水空间,以长江经济带发展规划纲要为引领、国土空间规划为基础,紧盯丹江口、三峡、长江口等重点区域,积极推进水生态保护与修复、生态治理等重大工程实施,有力保障流域重点区域供水安全、水质安全、生态安全。
3.2 加强重点领域区域水资源保护
3.2.1 做好国家水网建设中的流域水资源保护规划工作
结合国家水网建设规划、西南等区域水网建设规划、流域内省级水网建设规划中有关生态廊道网建设的要求,从河湖生态需水保障、河湖湿地生态保护与修复、地下水超采综合治理、河湖水域生态空间管控、水源涵养与水土保持等方面,梳理国家水网构建背景下长江流域河湖生态系统保护治理的规划技术要点,充实流域水资源保护规划的技术体系。同时在流域水资源保护规划实践中,将国家水网建设规划有关生态廊道建设、生态水网建设的新要求有机融合到水资源保护规划任务中;针对水网建设中存在的水生态环境损害等不利影响,从水资源保护角度提出减缓不利影响的总体要求和指导意见。
3.2.2 做好南水北调工程总体规划的流域水资源保护工作
根据南水北调工程总体规划修编要求,充分考虑长江流域水源区生态环境保护功能定位和战略任务,以及南水北调东、中、西线工程规划实施影响的独立性、叠加累积性及其缓解措施的差异性、系统性,按照预防、减缓、修复、补偿的水资源保护思路,从河湖生态流量保障、地下水压采与海水入侵防治、节水与水质保护、水生态系统保护与修复,梳理、归纳总结有关对策措施和建议,形成包含涉水空间管控、水环境协同治理、水工程优化调度、水生态修复、水生态补偿等方面的流域水资源战略性保护对策体系。
3.2.3 做好流域内重点区域的水资源保护规划工作
重点加强长江干流主要城市江段,岷江、汉江、湘江、嘉陵江、沱江等主要支流,丹江口、三峡库区、长江口以及洞庭湖、鄱阳湖、巢湖、滇池等重点区域的水资源保护规划工作。根据不同区域水资源禀赋和水生态环境特征、问题,结合区域发展战略定位与环境保护需求,推进水资源保护相关规划的顶层设计工作。以丹江口及其上游为例,重点做好丹江口及其上游流域水质安全保障工作,立足确保南水北调中线工程调水水量、水质安全,组织编制实施丹江口及其上游流域水质安全保障方案,加强战略水源地保护治理。
3.3 提升规划实施的保障与监督
3.3.1 加强水资源保护体制法治建设
以《长江保护法》为统领,强化流域管理治理和涉水体制机制建设[13]。落实《长江保护法》制度要求,完善涉水保护配套立法建设,推进长江流域饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复等流域法规体系建设。健全水资源保护管理体制机制,加快建立以河长制为统筹的水资源保护管理体制机制,统筹推进生态补偿机制建设,强化流域治理机制建设。健全水资源保护管理制度群,完善生态流量保障制度、饮用水水源地保护制度、地下水保护制度、水生态保护修复和水系连通制度等体系。健全水资源保护法律责任体系,完善水资源保护民事责任、行政责任和刑事责任,探索研究水资源保护损害赔偿制度。
3.3.2 完善水资源保护技术标准体系
2013年水利部颁布实施《水资源保护规划编制规程》,规定了水资源保护规划编制的基本原则、任务、主要内容和技术方法,对流域水资源保护规划编制发挥了极大的指引作用。为充分发挥新时期水利标准的“指挥棒”作用,目前水利部已启动修订该规程,应以此为契机,针对现行规程部分内容已不能适应当前水利部门有关水资源保护、复苏河湖生态环境、推动水利高质量发展需要的问题,统筹考虑水量、水质、水生态、水空间系统保护,研究提出与水资源保护重点工作紧密相关的规划编制技术体系,为进一步有效指导流域水资源保护规划编制以及水资源保护事业发展提供强有力的技术支撑。
3.3.3 强化水资源保护科学研究
根据流域水资源保护需求,谋划开展生态文明建设对水资源保护的战略需求、山水林田湖草沙系统治理模式、水环境协同治理机制体制等重大基础理论研究。系统开展长江保护与发展的策略、政策和保障机制、生态水网建设的支撑体系、技术标准体系、工程体系等方面的研究[14]。深入开展流域水资源保护规划框架研究,以及水生态保护修复、生态需水保障、生态补偿、水生态环境监测等关键技术研究。开展河湖生态流量调度与适应性管理、河湖生态保护修复技术、地下水超采治理技术、水资源与水生态模型方法、饮用水水源地安全保障等关键技术深化研究。
3.3.4 提升水资源保护监管水平与能力
强化水资源保护规划实施的跟踪评估,包括规划目标和控制性指标的实现情况、重点规划任务的推进情况、管理机制和制度的建立情况、重大工程和投资的落实情况等,分析规划实施的效果和实施过程中存在的问题。根据流域水资源保护规划的目标和实施情况,并结合规划期内水资源、水环境、水生态状况与变化趋势,推进水资源保护规划的适应性管理。加强流域水资源保护规划的定期监督检查,了解掌握规划组织、规划编制、审查审批、规划实施、效果评估等全过程,以强化对规划的监督管理。同时,加快水资源保护智慧化建设,依据智慧水利、数字孪生流域等建设要求,围绕水资源保护、河湖生态保护治理等,逐步完善水资源保护业务管理系统,推进物理流域生态环境要素和水资源保护管理全过程的数字化映射、智能化模拟、前瞻性预演等内容,提高水资源保护监测监管的数字化、网络化、智能化能力和水平。
4 结束语
党的二十大对新时期治水工作作出重大部署,《长江保护法》对水资源保护提出了新要求。新时期水资源保护规划需要适应治水兴水的战略新使命、长江大保护的法治新要求、职能转变的管理新需求、治江实践的新旧水问题;需要厘清新时期流域水资源保护工作定位和思路,架构规划体系及重点任务。同时,需要从谋划顶层设计、加强重点领域区域保护、提升技术支撑能力和强化管理等方面加强水资源保护规划及管理工作。
水资源保护规划的新发展需要经历一个探索和凝聚共识的过程。从总的趋势来看,新时期水资源保护规划要聚焦人民美好生活需要以及对优质水资源和优美水生态环境的要求,按照山水林田湖草沙统一保护与修复的思路,构建水资源大保护和大治理的目标体系。未来应将水资源保护作为水利高质量发展、河湖生态环境复苏的核心工作,尽快健全水资源保护规划体系,充分衔接生态水网建设需求,健全生态廊道工程投入、建设运行、监督管理的长效机制,增强水资源保护规划的约束性和建设性。按照生态文明建设、治水兴水等国家政策的要求,加强部门的统筹协调和协同联动,建立水资源保护协作长效机制,形成保护合力。